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我国农村公路养护管理体制改革刍议

日期：2005-8-27 15:41:34 来源:《综合运输》杂志0502 作者：点击：

□ 樊桦近几年，我国农村公路建设取得了历史性进展，到2003年底，全国农村公路已达到256万公里（包括县道、乡道和村道）。随着农村公路建设步伐的加快，养护机制与养护资金的问题日益凸现。目前，我国农村公路管理养护体制存在着许多不尽完善之处，已不能适应农村公路快速发展的要求。
一、农村公路养护管理体制存在的问题
1．农村公路与国省干道养护管理体系相割裂，制度化和规范化程度低
按照我国现行的公路养护管理体制，国道和省道的管理养护职能主要由各省交通主管部门下属的公路管理机构执行。公路管理机构大多实行垂直管理的体制，一般分省公路局、地市公路局（总段）、县公路局（段、站）三级，主要对各自管辖区域内的国道、省道进行管理和养护，养护资金和事业经费由省公路管理机构根据公路养护计划从养路费中划拨。对于农村公路，省公路管理机构则主要负有指导的责任，其管理和养护职能归属于县交通主管部门和乡镇政府，农村公路的养护情况则主要取决于地方政府可支配养护资金（小机养路费）的多少和财政实力的大小，不同地区之间差异很大，养护工作的制度化、规范化程度很低。因此，从体制上看，农村公路和干线公路分别实行独立的、不同的管理体制，二者在管理主体、资金来源、养护运行机制等方面都存在着很大的差异，这种割裂的公路管理体制无疑对农村公路的健康发展产生着重要的影响。
2．地方政府事权和财权不对称，农村公路养护资金匮乏
如前所述，我国农村公路的养护资金主要来源于小机养路费和农民投工投劳。小机养路费由各市县交通主管部门负责征收，是农村公路建养资金的重要来源，但是小机养路费资金量少，并且随着机动车结构的调整在逐年萎缩，不能有效满足养护资金需求。至于投工投劳部分，近年来国家为减轻农民负担大力推行农村税费改革，农民义务工制度和民办公助、民工建勤政策被取消，公路养护等对农民义务工依赖程度较高的农村公益事业直接受到很大影响。在这种情况下，原本就入不敷出的农村公路养护资金进一步陷入捉襟见肘的境地，许多农村公路处于无人养护的状态，公路毁损严重，不仅不能有效发挥应有的作用，还使农村公路建设成果大打折扣。
农村税费改革后，县乡财政就成为农村公路养护资金的主要来源，而且按照国家政策规定，地方财政有责任为农村公路建设和养护提供资金支持。但是一方面，许多县乡财政原本就是吃饭财政、赤字财政，农村税费改革客观上又产生了地方政府事权不变而财权减少的效果，地方财政无力对农村公路养护进行投入；另一方面，由于农村公路建设对地方经济的拉动作用更加直接，也更能体现地方政府的政绩，很多地方都存在着“重建设、轻养护”的倾向，有限的财政资金主要被投入到建设领域。
因此，随着国家宏观经济政策的调整，农村公路养护资金的传统来源不断减少，而在现行财政体制下，地方政府财权和事权不对称，也不能满足农村公路快速发展产生的养护资金需求，造成了农村公路养护资金严重匮乏的局面。
3．现行农村公路养护运行机制存在着事企合一、效率低下、机构重叠等弊端
目前的农村公路管理机构承担着管理和养护生产的双重职能，是事企合一的管理体制。这种体制存在着机构臃肿、人浮于事、无竞争意识、效率低下等弊端，使有限的农村公路养护经费大量被人头费挤占，而且职工出工不出力的现象比较普遍，生产效率低下。此外，在有些地区，公路管理机构和交通主管部门都有养护县乡公路的职能，机构重叠设置，职能交叉，关系不顺。因此，在体制缺陷和运行机制落后的双重制约下，农村公路养护面临着资金匮乏和使用效率低下的双重困境，难以适应市场经济体制的要求，必须加快改革。
4．相关法律法规体系建设滞后，农村公路养护管理缺乏有效的制度安排和法律政策保障
在国家层面上，现有《县乡公路建设和养护管理办法》出台于1987年，已远滞后于目前农村公路发展和国家其他宏观经济政策调整的形势，也难以起到指导各省市农村公路改革和发展的作用。各省、地市、县虽然都制定或出台了很多有关农村公路养护管理的法规、政策，但是由于缺乏权威性和指导性的法规规章，不同地区之间制度安排差异较大，有些地方规定也存在一些不尽合理之处。因此，相关法律法规体系建设滞后、以及中央与地方之间脱节是导致农村公路养护管理体制不顺、管理规范化程度低的因素之一。
二、部分省份农村公路养护管理体制改革评述
近年来，为理顺农村公路养护管理体制，改善养护资金短缺的局面，各省相继采取了一些改革措施，农村公路管理体制和养护运行机制改革取得了一定进展。其中，吉林和安徽省的做法具有一定的代表性。
1.吉林省农村公路养护管理体制改革的主要内容
在吉林省交通厅2002年出台的《吉林省公路管理体制和养护运行机制改革方案》中，将县道纳入了国省干道的管理体制，由省级公路管理机构实行垂直管理。县(市、区)公路管理段是县道的管理主体，在行政关系上隶属于县(市、区)交通局，主要负责辖区内的公路规划、建设、养护、生产数量和质量的检查、计量支付养路资金以及公路路政管理。同时，改革公路养护生产运行机制，通过实行“管养分离”、“事企分离”，在公路养护中引进市场机制，建立起规范的养护市场。今后，县道的小修保养和日常养护由县(市、区)公路管理段负责组织招标养护，大中修和改善工程，按照《养护工程管理办法》进行招标，实行项目责任制、招投标制、合同管理制和施工监理制。在养护资金上，由各县(市、区)交通主管部门编制县道养护生产预算，报市州公路交通主管部门审核后，上报省交通厅批准，从养路费中划拨，但是用于县级公路养护管理的资金不超过年度养路费总支出的20%。对于农村公路，该方案明确农村公路的建设及养护由地方政府组织实施，省政府根据各市州、县(市、区)农村公路建设与养护情况给予适当的倾斜投资和奖励。
2.安徽省农村公路养护管理体制改革的主要内容
2001年，安徽省交通厅制定了《安徽省农村公路管理暂行办法》，对农村公路（指乡道和村道）的建设、养护和管理作出了明确的规定。
该《办法》规定：“乡道的建设和养护由乡(镇)政府组织实施，村道的建设和养护由村委会组织实施。乡道的路政管理工作由县乡公路管理机构负责，村道的路政管理工作由乡(镇)人民政府按乡规民约由有关部门负责。有条件的乡(镇)，可设立农村公路管理机构，明确专人负责乡、村道养护、管理工作。”
农村公路建设和养护资金，采取国家扶持引导、地方主体投资、群众捐资投劳相结合的多渠道筹集方式。其中，乡道建养资金，由县乡两级财政、扶贫资金和“以工代赈”以及交通部门的适当补助和沿线群众投工投劳共同筹集；村道建养资金，由乡财政和村集体经济、“一事一议”政策，群众投工投劳和社会各界及群众捐款共同筹集。同时，各级交通主管部门有责任“以适当补助形式加强农村公路建设养护资金的筹措和政策扶持”。
2002年起，安徽省交通厅拨出专项资金用于补助农村公路养护。对于同时具备以下四个条件的农村公路养护资金给予适当补助，补助标准为每年每公里500元：①县(市)中60%的行政村实行了“一事一议”政策；②每人每年不少于6元钱用于农村公路建设或养护; ③小机养路费的使用符合《安徽省县乡公路资金管理暂行办法》的规定；④乡村道养护机制已经健全。省交通厅补助经费将直接下达市交通主管部门，各市交通主管部门将按以上四条标准进行考核。
3.评述
不可否认，上述两省出台的政策法规在明确农村道路的责任主体、健全农村道路养护机制方面做出了积极的探索和尝试。但是综观目前各省的农村公路养护管理体制，可以发现现有的改革仍然囿于旧的管理体制，没有实现大的突破，农村公路的健康发展依然缺乏行之有效的制度保障。主要表现为以下几方面：
一是与国省干线公路管理体制“上收”趋势相反，农村公路管理体制总体表现出“下放”的趋势，干线公路与农村公路分割管理的体制没有得到根本改变。近年来，由于国省干线管理权限下放地方，即“条块结合、以块为主”的管理体制在实际中产生了很多弊端，一些省份在改革中又重新将管理权限上收，“条条管理”的垂直管理模式成为公路养护管理体制改革的主要方向之一。目前全国已有云南、陕西、山西、北京、甘肃、吉林、辽宁、黑龙江、福建、河北、贵州、河南等省实行和准备实行“条条管理”。一些省份的改革试点也表明，实行“条条管理”的地方在人员和资金控制、公路养护绩效等方面普遍要优于“条块结合”管理模式。但是，在上收干线公路管理权限、干线公路养护管理得到加强的同时，很多省份将农村公路的养护与管理权下放到县、乡政府，省公路管理机构只负责宏观管理，有的省份则给予少量的补贴。干线公路下放地方容易出现的各种问题，农村公路同样也会出现，而且由于农村公路养护本身就没有可靠的资金来源渠道，下放的结果只能维持或加剧养护资金短缺的局面。
二是农村管理公路体制混乱，缺乏有效的指导。由于各省情况不同，对农村公路的理解不同，导致目前农村公路养护管理体制形式繁多，极不规范。如吉林省将县道管理体制纳入到国省道管理体制框架内，对于乡道又出台了专门的管理规定，但是对村道没有明确的规定; 安徽省的规定则针对乡道和村道，这些都与交通部对农村公路的定义有一定出入。在各省内部，不同县市的管理制度也存在着类似的问题。
三是农村公路养护的公益性没有得到应有的重视。我国公路发展中事实上存在着“重建设、轻养护，重干线、轻农村”的倾向，农村公路因其在国家路网中相对次要的位置一直被视为“地方的事情”。近几年，各地对农村公路建设的重视程度提高，但是同建设相比，农村公路养护需要经常性的投入，长期才见成效，往往不被重视。从性质上看，农村公路养护具有明显的正外部性，是一项公益性极强的事业，干线公路养护运行机制改革中公司化、市场化的改革模式不完全适用于农村公路，一味依靠群众养护既不现实，也不符合国家减轻农民负担的政策，需要积极探索适合农村公路特点的养护体制和机制。
三、完善农村公路养护管理体制的若干政策建议
在前文现状分析和问题剖析的基础上，主要提出以下完善农村公路养护管理体制的政策建议：
1．将农村公路纳入国省干线公路养护管理体制之内，明确各级政府在农村公路养护和管理中的职责
我国现有农村公路养护管理体制是在计划经济条件下，为调动地方政府和人民群众修路、养路的积极性而建立起来的，对于公路的农村建设与发展确实起到了积极的促进作用。但是，随着我国经济体制、财政税收体制等制度因素的改革和调整，农村公路的发展环境发生了显著变化，突出的表现为地方政府的事权和财权不对称，以及农业、农村发展和农民收入增长缓慢，原先主要依靠基层政府对农村公路进行建设、养护和管理的体制已不能适应农村社会经济发展对公路基础设施的数量和质量要求。在国力增强、政府财政收入增长较快的情况下，应在当前的干线公路管理体制改革中统筹考虑干线公路和农村公路的养护管理，将农村公路纳入国省干线公路养护管理体制之内，在“统一领导、分级管理”的原则下，明确界定各级政府对农村公路养护和管理的职责，构建责权明晰、责任主体明确的农村公路管理体制。在此框架下，各级政府的职责分别是：
中央政府的职能部门——国务院交通主管部门负责全国农村公路的行业管理，其职能主要是编制农村公路发展规划、制定行业政策和技术规范、监管公路养护工程市场。当前，应尽快制定指导全国农村公路养护管理体制改革的政策法规，以指导和规范各地的改革进程。此外，在当前财政税收体制不尽完善、财权过多集中于中央政府的情况下，中央财政应对农村公路养护负有一定的直接投资责任。随着财政体制逐步健全以及各级政府财权事权关系理顺之后，中央政府可只通过财政转移支付的方式平衡各地财力，使各地农村公路养护水平达到大致相同的水平。
省级人民政府的交通主管部门负责对本辖区内的农村公路进行管理，其职能主要由其下设的公路管理机构行使。为保证管理职能的有效发挥，应在省公路管理机构设置专门的农村公路管理处室，由其负责规划编制、政策和技术标准制定、养护计划审核下达、养护资金筹措管理等具体事宜。公路管理机构实行垂直管理，在地市、县分别设置相应的派出机构和职能科室，负责辖区内的农村公路相应事务的管理。这种垂直管理体制可以更好地管理和使用养护资金，并有效防止机构膨胀。
县级人民政府的交通主管部门负责对本辖区内的农村公路进行管理，县级公路管理机构在其监督下具体承担全县农村公路的养护和管理职能。目前，在干线公路管理机构设有派出机构之外，很多县交通主管部门同时设有县乡公路管理机构，应将二者合并，并赋予其农村公路规划、建设、养护、管理、路政等综合职能，以免产生政出多门。
鉴于乡级政府在财力和人力上都难以很好地履行农村公路的养护管理职能，由其承担具体的养护管理职能是不现实的，应主要发挥协助、配合县级公路管理机构养护管理工作的作用。
2．加大财政投入力度，拓宽资金渠道，建立健全农村公路养护投资体制
明确各级政府的责任，主要目的就是为了解决农村公路养护资金短缺的问题。在农村公路传统养护资金来源日益减少的情况下，应加大各级政府的财政投入力度，与公路养路费一起，共同构成农村公路养护资金来源。
一直以来，我国公路建设养护资金主要来源于各种交通规费如汽车养路费、小机养路费、车辆通行费、运输管理费以及车辆购置税等，政府财政预算内资金投入在公路建设养护资金来源中所占比重很低。农村公路养护具有很强的公益性和外部性，应该作为城市反哺农村、工业反哺农业的重要领域，得到更多的重视和财政支持。中央、省、地市、县各级政府都应将农村公路养护纳入财政预算，安排一定比例的财政资金补贴或投资于农村公路养护管理。
在加大财政投入的同时，应强化公路养路费对农村公路养护的资金支持力度。首先，改变以往汽车养路费仅仅或绝大部分用于国省干线公路养护的做法，将农村公路养护纳入省养路费年度预算，由省级交通部门根据上报的养路计划统一审核、下拨，确保汽车养路费中安排一定的比例用于农村公路养护; 其次，加强对拖拉机、摩托车等小型机动车养路费的征收和使用监管，提高资金使用效率，确保足额用于农村公路建设养护; 第三，养路费应首先保证养护资金的需要，用于公路建设的部分应控制在一定的比例内，以彻底扭转重建轻养的情况。
以上农村公路养护资金应设立专户管理，定期进行审计，杜绝资金挪用、截留等不合理使用的情况，使有限的资金最大限度地发挥作用。
3．改革农村公路养护运行机制，实现“管养分离、事企分离”
鉴于目前“事企合一”的农村公路养护运行机制具有许多弊端，应在理顺体制的同时，改革养护生产运行机制，通过剥离现有公路管理机构的行政管理职能和养护生产职能，实现“管养分离、事企分离”，提高养护效率。将现有机构中直接从事养护工作的人员和资产重组为独立经营、自负盈亏的企业，通过招投标与政府签订公路养护合同，公路管理机构则主要行使养护工程招标、培育养护市场、维护市场秩序和公平竞争的管理职能和服务职能，养护企业和公路管理机构之间是平等的合同关系而非行政隶属管理，这样可以有效防止滥用行政权力、人员机构膨胀、养护效率低下的弊病，使农村公路养护运行机制符合市场经济体制的规范和要求。
4．因地制宜，灵活采取多种养护模式
专业养护因其在技术、人力和物力上的优势有利于使农村公路保持较好的技术状况，因此为提高农村公路的服务水平，应尽可能地对农村公路实行专业养护。但是，由于农村公路在服务对象、自然条件等方面具有自己的特点，完全按照市场机制实行专业养护也不现实，可以因地制宜，采取多种方式进行群众养护。目前，许多地方已经探索出多种养护方式: 如农户分段承包方式、公路养护与路边林木经营权捆绑拍卖方式、竞标承包养护等，这些养护模式既可以调动沿线群众的积极性，提高农村公路养护率，也可以为农民提供灵活的就业机会，是增加农民收入的有效途径。
5．建立健全法律法规体系，使农村公路养护管理有法可依
当前，农村公路养护管理法制建设滞后是制约农村公路发展的重要因素。必须加快建立健全相应的法律法规体系，尽快出台指导全国农村公路养护管理体制改革的政策法规，修改现有法律法规中与农村公路养护管理体制改革方向不一致的规定，使农村公路养护管理有法可依。

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