设立国土、交通、建设综合管理体制的思考
□ 赵坚 陈和

摘  要：本文提出经济活动空间演化与交通运输相互作用的分析框架，以此作为思考管理体制问题的基础。建立什么样的交通运输管理体制是为了实现特定的战略目标服务的。要在市场经济条件下落实科学发展观和建设节约型社会，特别要求政府能够综合利用规划、政策和法律手段，从土地利用、交通设施规划、工商服务业和房地产开发布局等多个方面进行综合规划全面管理。为此应当设立统筹管理国土、交通、建设的综合管理体制。
关键词： 经济活动空间；土地利用模式；交通社会间接资本

交通运输比其他经济部门对国民经济具有更持久更长期的影响，交通基础设施的建设会引导经济活动的重新布局，交通运输方式的选择会对交通运输装备制造业和能源需求结构造成不可逆转的影响。因此要在深刻理解交通运输与国民经济内在联系的基础上思考交通运输管理体制问题，要跳出交通看交通，从交通运输与国民经济可持续发展的相互联系中来考虑交通运输管理体制问题。
一、经济活动空间演化与交通运输相互作用的理论模型
人们已经认识到，在特定区域发生的经济活动会改变土地的利用模式和土地的区位价值，而交通运输与土地的区位价值又有着相互作用的关系。在某一地理区域上新设立企业的增加和人口的增加会产生新的运输需求，而在该区域建设新的铁路公路等交通设施则会增加区域的区位价值，并进一步改变土地利用模式。在经济活动空间演化导致的土地利用模式变化和交通运输之间存在相互作用的因果循环关系，在连续的因果循环过程中很难判断土地利用模式的变化是受交通运输的影响，还是交通运输改变受到经济活动空间变动的影响。经济活动空间演化与交通设施和运输需求增长的相互作用关系可以从以下四个方面来考察：
1.经济增长、经济活动空间演化与交通设施、运输需求之间的关系
经济增长与技术创新、经济活动空间演化、土地利用模式的改变、交通设施和运输需求的增长是紧密联系的。经济增长不仅表现为GDP在数量上的增长，而且表现为产业结构的转变和与之相伴随的经济活动空间的演化，也可以说，是经济活动在某些区域和某些产业的集聚和增强导致了GDP的增长，这通常表现为某些区域人口密度和流动性的增加，以及土地利用模式的改变。当工业或商业活动在某一地理区域增加时，势必导致该区域人口密度的增加，这些经济活动的增加改变了土地的利用模式，必然增加对该区域土地的需求和土地的区位价值的提高;同时经济活动在某一地理空间的集中又会导致运输需求的增加。随着经济增长、人们生产和消费活动所在的区位和涉及的区域范围的扩大，即经济活动空间扩张，人们的出行距离也越远，需要运输的货物的数量和运距也会增长，因此经济活动空间的扩张导致了运输需求的增长。
经济活动空间的扩张要以一定的交通设施为基础，这会导致对交通基础设施的持续性投资，这种投资又是推动经济增长的重要力量。首先，经济增长是靠投资推动的，对交通基础设施和装备的投资本身就是GDP的一个重要组成部分。交通设施是一种投资品，铁路、公路、港口等交通基础设施项目动辄就要几十亿上百亿的投资，因而是经济增长的重要推动因素。其次，交通基础设施投资所形成的资本不是机器设备等直接生产资本，而是社会间接资本。社会总资本可以分为直接生产资本和社会间接资本两部分，社会间接资本为进行一次、二次及三次产业活动提供不可缺少的基本服务，是其他许多经济活动得以进行的必要前提。赫希曼认为社会间接资本概念的核心可以严格限于交通及动力。因为便利的交通设施可以极大地降低相关区域中各种企业直接生产活动的成本，从而使直接生产活动能够发生和扩大。交通社会间接资本对其附近土地利用模式的改变具有长期和持久的影响，能够吸引生产和生活活动在交通设施沿线集聚，导致经济活动空间和土地利用模式的改变，这通常表现为居住人口和工业服务业的集聚和原有规模的扩大，这反过来又会促进经济增长并创造出巨大的运输需求。
2.技术创新是经济活动空间演化和交通运输发展的决定因素
从长期考虑，知识的增长、技术创新是经济活动空间演变的决定因素。在现代矿物能源没有成为人类主要的动力来源之前，人们首先发明了利用水力作为纺织工业动力的方法，19世纪初的纺纱机是用水力推动，这种技术上的创新本身就决定了大型纺织工厂要建立在河流的落差能够推动水车的地方。当时英国和美国相当多的纺织厂是建立在河边的。改变纺织业区位选择的是瓦特的一项重大技术创新。瓦特发明的复式蒸汽机使得蒸汽力可以替代水力，需要动力的工厂才可能建在城市附近和可以较经济地获得大量煤炭和水的地方，因此蒸汽机曾被称为工业城市之母。如果没有蒸汽机和以后的电力技术上的一系列创新，工业和城市的布局将出现完全不同的结果。知识和技术创新决定了在什么地方能够进行更有效的经济活动，因而主导着经济活动的区位选择和经济活动空间的演化，技术创新同样深刻改变了交通运输的发展模式。
最早的铁路运输是以马匹为动力的，这种轨道交通的发展是基于这样的知识:在平地上一匹马能够拉1000磅的货物，而在平坦的铁制轨道上则能拉1.5万磅货物。后来进行的一系列技术创新，如高压蒸汽机的发明、铁路修建技术的改进等，才使铁路运输在19世纪50年代成为有影响的交通运输方式。19世纪末在铁路运输取得巨大发展的同时，汽车的发明使公路运输成为潜在的更有竞争力的运输方式。一个多世纪以来人类在汽车设计和制造技术上的创新一直就没有停止过，这些创新使汽车工业成为现代制造业中最重要的产业部门，公路运输成为最主要的运输方式。交通运输的发展史说明，任何一种交通运输方式的发展都是以人们在交通运输工具、交通基础设施建设、以及相关产业进行一系列创新为前提的。
3.制度安排是经济活动空间演化和交通运输发展的另一决定因素
技术创新为新的交通运输方式的发展创造了可能性，然而任何经济活动都是在一定的制度框架下进行的，制度安排和政策导向决定了进行哪些投资，从事哪种运输活动能获得更高的回报，因此制度安排决定了何种交通运输方式能取得更快的发展。美国铁路的兴衰史对此提供了很好的说明。
1840年美国铁路运营里程仅为2800英里。1862年美国国会通过了Homestead法案，该法案规定铁路公司每建设一英里铁路，政府将向该公司赠予铁路两侧10平方英里的土地，而且政府根据不同地区的铁路建设成本给予每英里铁路1.6万～4.8万美元的抵押贷款。由于受到Homestead法案的刺激，美国南北战争后出现了三次兴建铁路的高潮。到1916年的美国铁路的运营里程达到25万英里（相当40万公里）。如果说特殊的制度安排导致了美国铁路的超常规发展，那么制度安排也是导致美国铁路出现衰落的重要原因之一。
在南北战争以后的年代就出现了人们对铁路垄断的广泛谴责，以及对差别定价的具体指控。结果出现了一连串的法规对铁路运费订出限价，并授权设立州铁路管理委员会以实施新的立法。第一次世界大战时期政府对铁路的接管，以及后来的严格管制，对铁路的经营管理产生了严重的负面影响。同时政府也是促进铁路竞争对手的力量日渐增强的重要因素，政府资助了公路的发展。从1921年到1974年，联邦和州政府用于公路建设的开支是4010亿美元，而对铁路运输企业则没有进行任何资助。2000年美国的公路里程达到633万公里，铁路营业里程则下降到27万公里。2000年美国各类轨道交通（包括轻轨）在总客运周转量中所占比重仅为0.6%，轨道交通在客运市场上几乎销声匿迹。铁路在货运业中竞争地位的下降主要是从第二次世界大战结束时开始的，它在总货运量中所占的比例从40年代的2/3下降到70年代初期的2/5以下，美国铁路货运周转量在1985年曾下降到只占总货运周转量的30%，但在放松管制以后逐步上升，2000年铁路完成的货运周转量占总货物周转量的37%左右。
我国公路交通的快速发展同样是通过政府的政策导向或制度安排实现的。公路的发展得益于国务院在1984年底决定实施的允许高等级公路实行“贷款修路，收费还贷”、开征车辆购置附加费、提高养路费征收标准等三项政策和公路交通管理体制改革。这种制度安排改变了利益分配格局，使投资公路能够收到可预期的回报，结果大量社会资本进入公路建设，使公路建设得到快速发展。高速公路里程则从1988年前的零公里发展到2004年的34288公里，实现了跃居世界第二的跨跃。1997～2002年5年间，公路投资额就达1.4万多亿元，但同期的铁路投资则不足3000亿元。铁路的客货周转量分别从1978年占全社会客、货周转量的62.72%和54%，下降到2003年的34.67%和32%。公路的客、货周转量分别从1978年占全社会客货周转量的29.91%和2.8%，上升到2003年的55．72%和13．2%。我国铁路发展迟缓的根本原因是管理体制改革滞后造成的，铁路一直实行政企不分的管理体制使社会资本无法进入;国家对铁路运价进行严格管制则使社会资本不愿意进入。中美两国铁路和公路发展的实践可以清楚地显示制度安排和政策导向对交通运输发展的决定作用。
4.经济活动空间演化与交通运输方式选择的路径依赖性质
经济活动空间演化导致的土地利用模式改变和交通运输之间存在相互作用的关系，这种相互作用形成具有正反馈自我强化过程。这种自我强化机制产生出不断积累的沉没成本和人们的习惯性适应，以至很难脱离某种交通方式的发展轨道，这表现为路径依赖和所谓锁定效应。这些在美国的交通运输方式选择上表现得非常突出。
美国土地辽阔，石油资源丰富，人口密度很低，而铁路无法连通广大的城镇。在美国历史上没有任何技术创新比汽车更符合美国文化了。汽车的广泛使用使郊区的房地产业繁荣起来。美国的汽车消费需求和与其相关的房地产需求创造出旺盛的国内需求，有力带动了美国经济的长期增长。美国的商业和服务业、工作场所和住宅、道路和停车场都是围绕着私人汽车的使用而配套的，城市呈现出低密度的蔓延式发展状态。美国的经济增长过程也是一个交通运输方式选择和经济活动空间演化相互作用的过程：一方面，开始就较为分散的工作和居住状况促使人们选择私人汽车作为主要交通工具；另一方面，选择私人汽车作为主要交通工具，使人们经济活动空间的扩大具有现实的可能性，工作和居住场所能够更加分散化，道路和商业设施的建设更加适应这种郊区化低密度的居住方式，而这种低密度居住方式产生出对私人汽车的强烈依赖，因为除了纽约等几个大城市根本不存在公共交通系统的运营条件，没有私人汽车则无法购物、无法出行，这就进一步强化了对私人汽车这种交通方式的选择。
然而这种从1920年代开始的，以私人汽车为主导的城市郊区化低密度扩张模式在持续了半个多世纪以后，在20世纪末期开始遇到交通拥挤、环境污染、能源和土地紧缺的问题，这使美国的一些州开始考虑改变过度依赖私人汽车的发展模式，开始实施公共交通导向的发展战略（TOD）。公共交通导向的发展模式首先出现在20世纪80年代，它针对美国传统的城市蔓延扩展的发展模式提出了另一种发展模式，目标是解决私人汽车主导的郊区化带来一系列问题(如郊区人口增长和分散化、公路交通拥挤等)。美国的很多城市已开始接受TOD的概念，并把它作为减少私人汽车使用造成的环境和资源问题的出路。TOD是通过发展公共交通，特别是用轨道交通把城市与主要的周边城镇和经济活动中心连接起来，在车站和沿线进行密集开发，把居住、工作、商业中心集中在车站附近，从而引导人们更多地使用公共交通，减少私人汽车的使用。
但路径依赖和锁定效应成为实施TOD的巨大障碍。例如，1990年代加利福尼亚州在公共交通上的投入为140亿美元，但乘用公共交通上下班的人只增加了10%。美国亚特兰大市是最早实施TOD的城市，它投资35亿美元修建了48英里的地铁。但亚特兰大的城市分散扩张形态和人口低密度分布使公共交通难以吸引足够的客流。人们仍然主要依靠私人汽车出行，地铁的建设对解决亚特兰大高速公路堵塞和空气污染问题几乎没有多少帮助。
因此，仅从交通问题本身出发，是无法解决交通造成的堵塞、过度消耗能源和空气污染问题的。应当从交通运输方式选择与土地利用模式改变之间相互作用的视角来认识问题。如果仅仅花巨资建设轨道交通或其他公共交通系统，这些交通运输方式本身具有减少能源消耗和环境污染的特点，但在土地利用上如果仍然采用低密度的蔓延式开发方式，就不能造成对公共交通有需求的客流，反而会继续增加对私人汽车和公路建设的需求。如果没有在轨道交通车站附近的高密度土地开发，就不可能形成能够可维持公共交通运营的客流，轨道交通在财务上就是不可持续的。问题的关键是什么样的城市形态和土地利用方式能产生对公共交通的需求。
公共交通导向的发展把交通方式选择和土地利用方式的改变结合在一起，开始找到了解决现代交通问题的出路，但对美国来说巨大的沉没成本和路径依赖构成了交通运输方式转型的严峻挑战。然而在目前的管理体制下中国以及中国的很多城市正在不由自主地重复或准备重复美国已经走过的道路，问题是中国没有美国那样富饶的土地和石油资源，没有美国的人口条件。因此如何建设节约型交通是中国必须考虑的问题。
二、设立国土交通建设部形成国土交通综合开发建设机制
经济活动空间演化导致的土地利用模式变化和交通运输之间相互作用的关系是在一个相当长的时间过程中进行的，人们认识到的交通拥挤、能源过度耗费和空气污染问题，其实是几十年前的交通设施布局和经济活动布局在当前产生的结果。人们注意的往往只是这一过程中的一个时间片段所出现的问题，而忽略了长时期内土地利用模式变化和交通社会资本投资相互作用的过程。
要在市场经济条件下落实科学发展观和建设节约型社会，特别要求政府能够综合利用规划、政策和法律手段，从土地利用、交通设施规划、工商服务业和房地产开发布局等多个方面进行综合规划全面管理。但现行的行政管理体制是把交通设施建设和土地利用模式改变的相互作用过程分割成相互独立的环节，分别设立多个政府部门进行管理。按不同的交通运输方式分别设立铁道部、交通部（主管公路和水运）和民航总局分头负责不同交通方式的规划建设和运营管理，由建设部分管城市交通设施和轨道交通的规划和行政归口管理，国土规划和土地的使用则由国土资源部负责。政府主管部门都有各自的职能和权限，存在沟通和协调的部门障碍，各个政府部门都只能从局部而不是全局、从短期运营而不是长期规划的角度考虑问题，制定规划与政策。这种管理体制的主要问题表现为以下两个方面：
1.交通设施规划建设与土地利用模式改变之间内在联系的割裂
交通设施建设规划和土地利用规划是事先协调各利益主体关系的重要工具和规范，但在现行管理体制中，各个行政主管部门只能从自己的分管范围和政绩目标出发进行规划和管理，这样整体的联系就被割断了。各种交通运输方式的主管部门在规划自己的交通网络时不考虑对土地利用模式和经济布局的影响;国土和建设部门在规划土地使用时也不考虑对不同交通运输的影响。各种交通运输方式之间的相互联系，交通设施建设与工业商业活动区位的布局、与居民居住区位的布局之间的联系，交通设施与国土开发土地利用模式之间的联系全然不在各行政管理部门考虑范围之内，各业务主管部门在其职权范围内也无法考虑全局性的问题。由此造成了不同运输方式之间衔接程度差，综合运输整体效率低下；交通设施与工业服务业及住宅区位布局不匹配，造成在交通运输方式选择上只能主要依靠机动性强的公路运输，缩小了其他运输方式的选择空间。而造成这些问题的根源在于把承担交通设施规划职能和土地规划建设职能分开的不合理的管理体制。这种管理体制上的分割一直延伸到省、市、县各层行政管理机构。由此造成交通设施建设只能被动追随经济布局变化产生的运输需求，而不能主动引导经济活动的合理布局。
这一问题在我国快速发展的城市和城市群建设中表现得尤为突出，由于交通设施建设和土地规划使用分属不同的部门管理，也无法统一规划相互配合。建设项目是由位于不同地点的建设单位提出申请，由分管规划城市建设的部门批准实施。这些申请进行开发的地点一般都有一定的交通设施条件，但土地的开发利用有一个累积过程，几年以后随着这些地区建设项目的增加和经济活动的集聚会出现不可避免的交通拥堵，然后再拓宽道路;同时建设的区域又不断地向外扩展，造成整个城市“摊大饼式”的扩展，或沿公路两侧的蔓延式布局。同时不断的批地盖楼上项目，导致经济活动在该区域的逐渐集聚，不断地造成新的交通堵塞，进入交通越来越堵塞的恶性循环。
交通设施建设和土地使用的人为分割还会造成利益再分配和降低资源利用效率的结果。北京在回龙观一带划出大片土地进行房地产开发，然后才建轻轨，建设轻轨导致土地和房地产升值的利益落入开发商或业主的腰包，而城市轨道交通建设要由财政买单，实际上是纳税人出钱，由此造成了利益缺乏效率的再分配。这是土地规划使用与交通设施建设由不同部门管理造成的“交通追随型”的发展模式。北京的八通线则是建成了地铁线路，但沿线的土地没有进行高强度开发，结果八通线的客流远低于地铁1、2号线的客流数量。交通设施建设与土地规划使用的分割管理造成严重的资源浪费。
2.行政管理体制分割多种运输方式之间的联系
铁道、公路、水运、民航等各种交通运输方式各有自己的比较优势，相互衔接协作才能发挥综合运输的优势。这种协作可以通过企业从事多种运输业务或从事不同运输业务企业之间的合作来实现，但按不同交通运输方式分别由不同的政府交通运输主管部门管理的体制，特别是铁路运输企业直接隶属于铁道部管理，割裂了运输企业之间的协作关系，阻碍了综合运输体系的发展。
长期以来各种运输方式的主管部门都是从本部门的角度出发进行规划、建设与运营。各个交通主管部门都要给自己所管的行业争资源、要政策，都是从本部门在现有体制下能动员的资源出发确定本部门的长期发展规划，而不考虑在我国的资源人口条件下什么样的交通运输结构才能实现可持续的交通，对我国整体的大交通发展战略缺乏通盘考虑。这种部门分割的管理方式更缺乏通过统一规划和政策法规协调实施可持续交通战略的能力。
另外，各种交通运输方式的主管部门都追求各自交通网络的完整性，不考虑与其他运输方式的联系。各种运输方式之间缺乏协调分工的问题，突出表现在规划和综合枢纽建设上，每种运输方式的规划和设计都是只从本身出发而不考虑与其他运输方式的衔接，缺乏统筹规划相互协调，综合运输的优势难以发挥。在物流中心建设的热潮中，铁路、交通和各级地方政府都要建设自己的物流中心，铁路和公路部门都要规划自己的集装箱中转基地，而很少考虑相互之间的衔接。港口建设与铁路建设不相互衔接，港口吞吐量与铁路运输能力不配套。正在建设的铁路客运专线的客运站有些距离城市中心相当远，并不考虑与现有交通设施的连接和旅客换乘的方便。在新建客运站周边土地如何开发使用，与城市如何连接等问题上，铁路、国土管理部门和当地政府在规划阶段就缺乏有效的协调，更没有统筹考虑。
为解决上述问题，我国应当设立国土交通建设部统筹交通运输、国土开发利用与建设的管理。我国公路、水运和民航已经实现政企分开，铁道部政企不分的局面应尽快结束，并将国土资源部的国土规划与管理部门划分出来，与铁道部、交通部、建设部、民航总局等部门合并，组建国土交通建设部。该部的主要使命是把交通基础设施建设与国土开发利用结合起来，有效利用土地资源，统筹考虑各种交通运输方式的发展，实施可持续的交通发展战略。国土交通建设部的主要职能是交通和国土利用规划、政策法规制订和监管，即统一规划各种交通基础设施建设和国土开发利用，包括城市公共交通和城市群规划;制订交通运输、土地使用、技术和安全标准、市场秩序的相关政策法规；对交通设施建设、运输市场秩序和交通运输安全、土地使用进行监管。在市场经济条件下，政府的职能不再是直接进行资源配置，政府更不应直接介入具体的运输活动。政府主管部门的综合性有利于更科学地制订规划，合理地制订政策法规，避免从某一局部出发的片面性。实际上我国有些省市已经认识到传统的管理模式的弊端，已经进行了一些改革，上海就设置了建设和交通委员会来统管城市的建设和交通问题。
设立综合管理国土、交通、建设的政府部门是世界上许多发达国家的普遍作法。日本设立国土交通省，它由原运输省、建设省、国土厅和北海道开发厅组成。德国设立交通、建设与住房部，法国设立公共工程、住宅、国土规划与交通部。设立国土交通建设部不仅在理论上有较为充分的理由，在实践上也有许多成功的案例，我国应考虑在“十一五”期间实施。